第14章 陆氏新政第一波

从香港成功招商之后，也让陆政东有底气和更从容的对安新的发展进行思考和规划。

陆政东决定首先要规范安新市的土地使用。陆政东如此考虑，也是和安新的现状有关，安新头上还带着一顶“历史悠久的安新，晴天尘土飞扬，雨天污水横流，凌乱而又脏乱，就像一座大县城”，这不仅仅是陆政东的直观感受，而是一位到访安新的一位著名作家在一本书中的开篇之章所言。

这曾经让安新人很受伤，却也无法反驳，因为这话虽然夸大了一点，但基本是事实，安新整个城市缺乏活力，交通拥堵，麻木车盛行、城市环境差，商场晚上七八点就熄灯关门，特别是冬夜显得更是有些萧瑟。

陆政东面临的挑战不仅仅是城市环境，更在于背后的经济因素，不振的经济、几十万下岗职工、上百万贫困人口，被称为安新发展道路上必须翻越的三座大山。

这些都需要巨大财政资金支持，仅靠单一的地方税收无法实现，特别是在实行分税制之后，这样的情况就更明显。

分税制改革使中央得以集中财权，增强了宏观调控能力，并使财力性转移支付、专项性转移支付的体系逐渐成形，增量的大部分转移支付给中西部贫困地区，缓解了国家财政纵向和横向不平衡的矛盾，促进了基本公共服务均等化。与之前分灶吃饭的体制相比，分税制鼓励了地方政府的积极性，让地方政府在一定程度上成为“经纪人”，激励了其发展经济的动力。

不过，分税制改革却遗留下财权与事权不匹配的问题。

中央政府甩公共支出包袱，地方政府只能以较少的财政收入承担更大的责任。基础教育、基础设施建设、公共安全和公共卫生等原本需要中央政府提供的公共产品，已逐渐成为地方政府的重担。地方政府以较少的财政收入承担了更多的责任。分税制后，地方政府的财政收入占整个财政收入的比重逐年下降，中央政府的财政收入占整个财政收入的比重却明显上升，但地方政府的财政支出占整个财政支出的比重却没有相应的变化，相当于地方政府用少量相对财政收入支撑了将近一倍的相对财政支出责任。而分税制改革前，地方政府只用基本相当的相对财政收入支撑相对财政支出。

按照分税制财税管理体制，增值税所得税是要按比例上缴中央财政，在这种情况下，而对分享比例较低的增值税所涉及产业需要抓，毕竟这涉及到另外一个事关稳定的大事情——就业。

营业税、契税等税种可以由地方独享，因而在这方面，地方政府会更重视，而建筑业和房地产业不仅会带来可观的营业税，其巨额利润还会带来可观的企业所得税。此外，土地出让金、项目配套费也均归地方政府所有。而在土地出让上寻求出路，成了任何地方政府的必然选择，成为除税收外最主要的财源培养目标。

但安新在这方面很是迟滞，安新之前土地使用方式主要还是出让，房地产公司都是政府下属国有企业，之前安新的房地产业的主要任务是旧城改造，土地划分成每个区下属的房产公司每家一块，成立很多指挥部，分头包干改造。

这样的模式固然能起到项目协调的作用，但这种模式的弊端也是显露无疑，使得政府与开发商在经济利益上也捆绑在一起，以至于在涉及到拆迁等问题上，官员权力寻租腐败、极尽所能压榨拆迁户恶果的事件层出不穷。

陆政东决心改变这样的模式，实行土地储备，再进行土地出让的方式让土地使用权大规模进入市场。

土地收购时，中心首先要向规划部门申请确定规划条件，对拟收购的地块进行评估，然后与原土地使用者签订收购协议，再按有关规定办理收购储备手续，支付收购金、储备。收购国有土地使用权的补偿费和土地前期开发所需的有关费用，由财政局多渠道筹措。

土地的出让，先通过各种渠道广泛招商，依据资信、资质、业绩等条件选择合适的投资人进行竞标，然后与其签订土地开发补偿协议，再由政府主管部门办理土地出让手续。

按照这个设想，陆政东准备成立市土地储备发展中心，同时成立市土地收购储备管理委员会，由副市长任主任，市政府副秘书长、市土管局局长任副主任，市计委、市经委、市城乡建委、市财税局、市规划局、市房管局、市土管局、市工行、市建行、市交行、市合作银行的负责人为管委会委员，设立土地拍卖流程，明确土地储备出让权责。同时土地储备中心下面还应该成立实体，负责将储备的生地变成熟地进行挂牌出售。

为了推进这项工作，还必须着手研究市区（县）行政管理体制的改革问题，必须要调动其积极性，按照陆政东的设计，在土地转让上向区、县简政放权，市土地管理局在土地批租方面只负责控制转让总量并确认各县上报的不同地块的定价方案。

对于市、区的土地转让中的一些关联，陆政东显得很慎重。

一般来说，市辖区因其特殊的区位优势，是城市化发展战略的受益者，外面看来也风光。但有好处也有坏处，市辖区相对于市辖县，由于有市级机关，各方面的权限就要小些。

首先几乎所有的大企业好企业都归市里征税，也就是好的东西都归了市里，而在安新，由于财政困难，甚至市里收的教育附加税一年有几千万元，按规定应该给区里，因为市里没有中小学，但区里没有得到这笔钱，也不敢去市里要。

现在市里日子不好过，区里日子也不好过，责权利不匹配，下面区里已经是牢骚满腹，怨言多多。

市和市辖区就是‘老子’和‘儿子’的关系，市里不仅‘抢’了不少区里的利益，还管着区领导的帽子，‘老子’就是做错了，‘儿子’也不得不服从，区里的人既想解决问题，又怕得罪市里，这种矛盾的心态就这样在市辖区公职人员的心里蔓延着，市里如果把容易出让的土地大部分划归市里管，区里能掌控的土地几乎就是乡镇了，那等于是断了区里除税收之外最大的财源了。

恐怕下面区里的意见会更大，陆政东想来想去，这不管从哪方面讲都不是好事，应该从整个行政管理体制上理顺各级政府的财权与和事权，建立“责、权、利”相匹配的机制，充分调动下面区里的积极性，才能从根本上解决问题，这才是解决问题的根本之道。虽然土地出让金对陆政东来讲，确实很是诱惑，但他还是否决了这样的一个想法。

对市区所在的几个区，实行市、区联手，土地转让全部由市上统一进行招拍挂，所得收益按照由市、区适当分成，在陆政东看来如果实行五五分成，区里应该是很满足。当然市里原来所属的存量土地等不在此列。

而对郊县则分别对待，郊县财力本来就弱，土地也不值钱，市里也就没必要骨头里榨油了，陆政东的想法是在郊县实行“两级政府、两级管理”，土地出让收入全部留县，但县里应承担相应的市政配套工程……

陆政东又了一个比较成型的想法之后，让秘书盛兴波通知尤金忠、安俊义，以及财政、国土、规划、建设、房产相关部门先讨论一下，想了一想还是亲自给周立伟打了个电话，让其也参加讨论。

到了讨论的日子，尤金忠和安俊义倒是来得很快，周立伟磨磨蹭蹭过了好一会才到。

陆政东看了一眼周立伟一眼，周立伟在和他扳手腕遭打击之后，最近终于安分了许多。

会议由陆政东主持，陆政东首先谈起了土地储备的事情：

“我们安新要发展，土地问题必须要解决，以前长期实行无偿、无期限行政划拨的城市土地供给制度，甚至工商企业的经营性用地也以行政划拨的方式无偿供给。

虽然安新从九零年后逐步确立并推行有偿、有期限的土地使用权出让制度，严格限制划拨用地的范围，但并未改变城市存量土地大量由各种企事业单位控制的既存格局。

还有大大小小的国有企业，一些企业领导经营无方，生产无能，但卖地很活跃，每个企业都可以跟开发商售卖土地，然后把地或高价或低价地卖了，根本都没心思真正经营自己的主业。

而我们市政府全部的土地就那三块地，市政府手中的储备土地几乎归零，政府要用地，还要跟开发商去买地。

这样的局面必须要改变，一方面要对已经审批的用地严格执行不准闲置的规定，该收闲置费就要收，该收回土地使用权的就要收回。更重要的是我们市里要政府主导，将此前的土地一级市场的经营权限，全部收拢到土地储备机构。在征收土地后，投入资金来进行拆迁安置或置换搬迁，并投入资金搞土地整治，将可以直接使用的‘熟地’移交给当地土地出让中心挂牌。土地储备是一个发展中城市必要的战略性措施。象纽约啊，巴黎呀这些等发展饱和的城市，不会再扩张，再搞土地储备没有意义。但在发展中城市，城市的扩张时必然的，所以土地储备是一个发展中城市必要的战略性措施。而土地储备的要义是，在发展的初期，一步到位，把未来几十年的土地储备‘框’下来……

一句话：就是要超前储备，讲求一步到位，在较短的一个时间段之内储备足够的土地；然后细水长流，逐年供应，这样将土地市场牢牢管控，形成一根管子进水，一个池子蓄水，一个龙头放水的格局，形成了土地资源配置的良性循环……”

真是好大的气魄！好大的手笔！如果真要做成了这个事情，今后安新的日子将会好过很多，但众人都有些茫然：再大的手笔都需要资金，资金怎么解决？

“资金的问题，可以考虑将土地出让金拿出一部分作为启动资金，然后以土地为核心，滚动开发筹集建设资金的操作，第一个循环是从储备到融资到搞项目的循环，比如规划上让城投公司储备了一万亩土地，城投公司拿出部分资金，完成规划红线内的土地征地动迁、产权过户，从而成为信用资产，就可以在银行抵押贷款用于基础设施建设。

这样土地储备后，投入、开发，然后通过市场转让给房地产商。这是一个土地升值的过程，也许三十万元一亩的地，转让时一百万元一亩，部分出让金要转交区县政府和市政府，部分则用来抵扣基础设施中的各种投资，毕竟很多基础设施是政府的公共支出。

这些先期投入的资金多数是在银行融资的，这样土地转让之后就有钱把银行的钱还了，这样用‘土地捆绑项目’模式解决市政基础设施筹措资金的还款问题，以滚动建设、滚动储备和滚动还款方式保持资金链的发展，从而形成良性循环……”

与会的人员都频频点头，这绝对是一个好办法，连周立伟都不由暗叹了一声，陆政东这个思路是正确的，通过先期大规模储备土地，接着逐步释放土地供应，从而获得较大的土地级差利益，把那些炒地皮的炒家们赚的钱由政府来赚，从而真正让土地成为政府除税收外的一个重要的财源。这看似很简单，实际上得一环扣一环，先得要有启动资金，还得要有办法吧地在不长的时间出让出去，让其流转起来，陆政东不但能找到启动的资金，看这样子也不愁地转让不出去，这就需要真本事。

不过安新的土地市场很无序，私自变更用地性质，进行炒地皮，出台这一招，断了很多人的财路，陆政东恐怕会得罪一些人，不知道陆政东能不能抵挡得住了。

这一点陆政东心里清楚得很，但他相信这些人根本就翻不起任何浪，要炒地皮，那也要让政府来炒！

而且陆政东考虑得远比周立伟所想的长远得多，俗话说手中有粮，心中不慌，土地也一样，政府手里有充裕的土地，地价房价过高，就多放一点出来，反之，就少放一点，这样才能真正实现对房价地价的调控，使之保持在一个相对合理的水平……

陆政东讲完，请大家发表看法，这个思路可以讲是解决市财政困难的一个亮点的东西，自然是都表示赞同，于是陆政东又谈起土地出让金的分配问题：

“这个问题县里倒是好解决，毕竟县里距离市区有一定距离，市里不可能去县里储备土地，县里的土地转让主体是县里，我们市里提取一点。关键是市区的几个区，市里和区里如何配合做好这方面的工作，分配的比例该怎么定？这方面确实是需要好好探讨探讨……”

“市长，我们市财政实在是困难啊，既然土地储备的资金是市里来出，操作也是市里来操作，大头肯定还是得留在市里……”

市财政局局长葛新建说着，伸出两个手指头道：

“八二？市里八，区里二？”

见陆政东微笑不语，葛新建似乎是下了很大决心才道：

“七三开？”

葛新建那肉痛的表情让会场的人都忍不住笑了，连陆政东以及几个副市长也都忍不住莞尔一笑。

市财政局长这个位置很敏感，作为管理市里的钱袋子的局长，相对于市里里其他各局的局长，他这个局长的位置虽然是吃香不少，甚至比一些权重不够的副市长还吃香，这样讲一点也不过分。但调整也是最频繁的，财权是市委书记和市长都想全力掌控的，这也算博弈很激烈的一个位置。

但葛新建坐在这个位置上却一直是稳如泰山，靠的倒不是那一个领导，而是安新市财政长期困难。如何用有限的财政资金维持正常运转是每一任领导必须要首先考虑的问题。而葛新建在这方面很是擅长，不管是拆东墙补西墙还是大撒胡椒面，总是能够勉强保证市里的运行。

不过葛新建这个财政局长也真不好当，因为财政紧张，葛新建之抠门，在市里是声名远扬，通常在背后都被人叫“葛朗台”“葛面面”，只是葛新建就像一个弥勒佛一般，总是笑嘻嘻的，下面的局长区长县长也知道市里财政困难，看到他笑眯眯的样子也无可奈何。

刚刚市里出让了几块地，让葛新建这个过了许久苦日子的财政局长终于是阔了一把，更是让其知道了土地的“钱途”无限，所以才会如此肉痛。

“大家别笑，我看了安新这些年的财政收入和财政上的硬性支出，老葛这些年可是真不容易啊。”

财政局长这个位置很重要，眼下陆政东还没有机会对这样的位置进行调整，所以该鼓励还得鼓励，该拉拢还得拉拢。

葛新建笑呵呵的摇摇头：

“不敢当，不敢当，市长来了，我这苦日子也终于结束了。”

陆政东摆摆手道：

“还是要捏紧裤腰带过日子才行，要把有限的资金用在刀刃上。大家也说说看，怎么一个比例合适？然后再征求一下区县的意见，最后上办公会议讨论……”

虽然陆政东心里的底线是五五分成，但是却没有在任何人面前表露出来，他很清楚下面区县领导的心思，都穷怕了，都想争取分到区里的份额大一些，肯定要讨价还价，哭穷。如果一开始就露出市、区五五开或者县里不提取，那些家伙肯定还是不知足的……

关于土地储备和土地出让金的分配问题果然是一石激起千层浪，还没到区县讨论的时间，下面区县的主要领导纷纷都跑到陆政东这里来汇报工作。

果然没出陆政东的意料，一个个都是来他这里公关的，路东县的县委书记讲，路东在市里一直是经济落后县，希望上缴比例能少些，市区的保枫区区长则强调，保枫区是市中心，综合征地拆迁成本更高，希望返还比例能高一些，金湖区的区长则强调，金湖区才从县升格为区，底子薄，困难多，是不是可以享受县里一样的政策……

陆政东都耐心的倾听着，表示会本着统筹兼顾的原则，考虑他们的意见。

不过显然他这话并没有让这些书记区长县长安心，在市政府召开的有区县一二把手共同参加的大范围征求意见会议上，他们依然在最后争取着，而市里各部门也认为市里现在也很困难，不能让不太多，双方是各执己见，互不相让。

陆政东看情况都了解得差不多了，终于也开口了：

“市里各各部门和各区县的意见我都听了，争论的焦点不外乎就是分配的比例，其实这些天我一直也在思考，我有一个想法，我觉得对于市区的几个区，市里和区里实行五五分成比较合适，而县里，原则上市里不提取，当然市政配套设施也应该由县里自行解决……”

陆政东的话音刚刚落下，区县的代表们都热烈鼓起掌来，显然陆政东的这个表态这大大出乎他们的意料。

陆政东摆摆手道：

“大家也别高兴得太早，我这样讲，也是有条件，有原因的，我先讲讲条件，那就是区里也要拿出一定的资金进入土地储备中心，这样多凑一些，起步也快一些，至于资金的量，原则上是量力而行。

其二，我讲讲原因，这里面主要还是涉及到一个事权和财权的问题，各级政府的财权与事权划分不清，收入和支出范围未理顺，这是行政体制造成的，市承担着其所辖区（县）的行政、社会管理、经济发展责任的职能。

而地方收的税大部分被收到了中央和省，‘一级抽一级，一级压一级’，是目前金字塔形行政管理体制所决定的。虽然有转移支付，但其过程的不公开透明以及转移支付的慢速度，有时候是远水解不了近渴。

市里手中没有相应的财力和权力匹配，就无法完成这样的任务，也就只好往区县想办法，这个问题已经纠缠了很多年了，这在各地都存在。

而安新市里财政一直困难，所以在财权上一直都收得比较紧，显得更为突出，有些本该归区县的财权也收到了市里，这是迫不得已之举，而要解决市辖区财权与事权不匹配的现实，就应该从整个行政管理体制上理顺各级政府的财权与和事权，建立‘责、权、利’相匹配的机制，才能从根本上解决问题，而根本的所在还是在发展，必须不断通过各种渠道融资、大力度招商引进企业来增加税源，壮大市本级的财力，市财政宽裕了，尽量避免与区争利。

因为实际上下面区县事权和财权的不匹配，也极大的制约了全市的发展，这得不偿失。

我今天在这里表个态，关于财权问题，该给区县的，一下解决，肯定有困难，只要是中央和省里规定该给区县的，市里会逐步解决下放或者返还给区县，逐渐理顺事权和财权的关系，尽最大可能做到事权和财权相匹配。

对于土地储备和土地出让金，我要强调几个原则，一是不能随意改变市区两级分配比例。土地出让，不管市里卖还是区里卖，主城几个区土地转让收入扣除成本后，市级和区里按约定的办。还有返还的时间，必须予以明确下来；其二是风险防范，要按规划带项目批土地。

其三、不能一锤子买卖，储备的地一定要有计划使用，不然在你任期内几年把卖完了，你倒是几年大发展，下一届政府怎么办？下下届政府又怎么办？这些长远和细节的东西必须要明确下来，……，市里就是再困难，市里会自己想办法解决，绝不截留。

当然，收入分配办法明确后，该区县做的，大家也要充分调动下面的人的积极性，清晰了解自身应有财力，推进市区土地出让前期工作，加快征地、拆迁等工作进度，从而合理地安排各自的经济社会建设任务，把工作做好……”

陆政东讲完，会场里再次响起热烈的掌声，对于区县的领导来说，陆政东的这个表态实在是他们盼望多年的，陆政东讲话中透露也透露出市级财政也将会逐步好转，如果没有办法，陆市长肯定也不敢做这样的表态，对于市属各部门的官员来讲，同样感到鼓舞……